A COMPETÊNCIA MATERIAL DA JUSTIÇA DO TRABALHO E AS CAUSAS QUE ENVOLVEM OS SERVIDORES PÚBLICOS.

Sumário: 1. A Emenda Constitucional de número 45 e o novo perfil da Justiça do Trabalho no campo de sua competência material: os litígios envolvendo servidores públicos em geral. 2. A renovada importância da Teoria Geral do Processo.

1. A Emenda Constitucional de número 45 e o novo perfil da Justiça do Trabalho no campo de sua competência material: os litígios envolvendo servidores públicos em geral.

É de IHERING esta arguta observação: “Achamos-nos, amiúde, diante de uma organização determinada; estamos tão habituados a vê-la repetir-se uniformemente, que não perguntamos nunca até que ponto a sua ordem é puramente fictícia e acidental, ou jurídica e necessária. Se, porventura, alguém perturba essa ordem, nossa atenção se desperta e tratamos de investigar como e porquê tal se deu”.¹ Destituído de um critério seguro para a discriminação de competências entre a Justiça Comum e a Justiça do Trabalho, nosso artificioso sistema ora fixava competência à Justiça Laboral para o julgamento de lides que envolvessem alguns servidores públicos (Súmula de número 97 do Superior Tribunal de Justiça), ora se lhe retirava, inexplicavelmente, tal competência, como na hipótese da ação de acidente de trabalho promovida pelo empregado contra o empregador, desconsiderando-se que nesse caso havia também uma relação jurídica diretamente adveniente da relação de trabalho.

De fato, até que sobreviesse a Emenda Constitucional de número 45, que trata da reforma do Poder Judiciário brasileiro, não nos havíamos dado conta de quão artificial afigurava-se o entendimento, adotado especialmente pelo Supremo Tribunal Federal, de que a Justiça Comum (Federal ou Estadual) era a competente para julgar os litígios trabalhistas dos servidores públicos.

Mas essa posição, cristalizada de há muito na jurisprudência brasileira, está agora, em face da arrojada Emenda 45, inevitavelmente submetida a um reexame de consistência – e por ele se revelará algo de essencial, mas olvidado: o de que o núcleo dessas controvérsias radica diretamente no contrato de trabalho celebrado entre o servidor público e a Administração, o que conduz à competência da Justiça do Trabalho, a despeito de o direito material envolvido na demanda ser o direito administrativo.

O inestimável mérito da novel Emenda 45 está, pois, no obviar-se a um equivocado entendimento, que insistia em manter-se.

Com efeito, malgrado desde a sua redação original contemplasse a Constituição da República de 1988 regra que fixava a competência da Justiça do Trabalho para conciliar e julgar os dissídios individuais e coletivos entre trabalhadores e empregadores, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta dos Municípios, do Distrito Federal, dos Estados e da União (artigo 114, inciso I), e da intelecção dessa regra não se ensejasse dúvida alguma, porquanto embora não fosse expressa a referência à relação de trabalho, ela ali estava subjacente como regra-motriz para a definição das competências materiais da Justiça do Trabalho, na jurisprudência, contudo, vingou o entendimento contrário, o de que como o dispositivo constitucional em questão não falava expressamente em “relação de trabalho”, lei ordinária não a poderia inserir em seu texto para atribuir competências à Justiça do Trabalho. Pois que assim decidiu o Supremo Tribunal Federal na ADIN de número 492-1, versando sobre a constitucionalidade de dispositivo da Lei Federal de número 8112/1990 (artigo 240, alínea “e”), que fixava a competência da Justiça do Trabalho para o julgamento de ações, individuais e coletivas, propostas pelo servidor público contra o Estado.²

Entendeu o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da referida ADIN, que a expressão “dissídios individuais e coletivos entre trabalhadores e empregadores” abarcava apenas os empregados, cujo contrato de trabalho fosse regido pela Consolidação das Leis do Trabalho, excluídas todas as controvérsias que fossem apontoadas noutro ramo do Direito, como, por exemplo, no direito administrativo. Daí em diante, à Justiça do Trabalho recusou-se-lhe uma competência que a Constituição de 1988 outorgava-lhe.

Nenhuma séria resistência jurisprudencial ou doutrinária registrou-se durante esse largo tempo, restando assim consolidado o posicionamento emanado do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que os litígios que envolvessem o servidor público (estatutário ou não) deveriam ser julgados pela Justiça Comum (Federal ou Estadual).

Diante desse quadro, não dispunha o Legislador de outra solução que não a de, exercendo o poder constituinte derivado, tornar explícito que a competência da Justiça do Trabalho abrange todo e qualquer litígio diretamente relacionado ao contrato de trabalho, independentemente de quem figure na relação laboral, se um empresário particular ou o Poder Público, prevalecendo a competência material dessa Justiça especializada ainda que o direito material envolvido não seja o direito do trabalho. E além dessa principal competência, outras controvérsias que sejam indiretamente decursivas da relação de trabalho (como a que embora tenha gênese em contrato de trabalho, configure também e principalmente uma relação de consumo), poderão competir à Justiça do Trabalho, se assim dispuser a lei infraconstitucional, segundo autoriza o disposto no inciso IX do artigo 114, com a redação que lhe foi dada pela Emenda 45.

Destarte, a Emenda Constitucional de número 45, como sói deveria suceder, explicitou o que era óbvio: a Justiça do Trabalho julga a relação de trabalho (principal elemento objetivo definidor de sua competência), independentemente das partes envolvidas no litígio e do direito material a aplicar-se pelo juiz. É o que agora está expressamente previsto no inciso I do artigo 114 do Texto Constitucional: “Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar (…) as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.

Fixada assim a competência da Justiça do Trabalho em razão da matéria, e não a partir das pessoas envolvidas na demanda. A propósito, remontemos a CHIOVENDA e a seu consagrado sistema de distribuição de competências, baseado nomeadamente no critério objetivo e na natureza da causa (competência material), sistema que boa parte das legislações modernas optou por adotar em lugar daquele estabelecido em função das pessoas envolvidas na relação jurídico-processual –³ desse sistema, pois, a nossa Constituição em vigor também se utiliza para atribuir à Justiça do Trabalho a competência para processar e julgar todos os litígios nos quais a questão nuclear a decidir seja uma relação de trabalho, sem que se possa suprimir essa competência a pretexto da presença do Poder Público no pólo passivo ou de que o direito material aplicado não é o direito do trabalho.

Frágil por isso a argumentação daqueles que, como o constitucionalista JOSÉ AFONSO DA SILVA, sustentam que como a Lei Constitucional confere autonomia às unidades da Federação para organizarem seu funcionalismo, as causas de seus servidores públicos estatutários não poderiam ficar sujeitas à Justiça do Trabalho.⁴ Do fato de se outorgar autonomia administrativa não advém que os litígios dos servidores públicos não possam ser conhecidos e julgados pela Justiça do Trabalho, porque deve prevalecer o princípio da supremacia da Lei e sua inata força vinculativa ao poder público, importante conquista e predicado do Estado de Direito, em que se garante a todos o acesso ao Poder Judiciário. Demais, válido esse argumento – o da autonomia administrativa – e sua aplicação, no limite, serviria para contrastar inclusive a atuação da Justiça Comum.

De relevo recordar ainda que em tempos não muito distantes a Justiça Estadual julgava os litígios trabalhistas em comarcas nas quais a Justiça do Trabalho ainda não estava instalada, e nunca se questionou a legalidade dessas decisões judiciais, nem se obtemperou com a impossibilidade de o juiz estadual aplicar o direito trabalhista. De modo que, pela mesma razão, não será válido questionar agora a competência da Justiça do Trabalho, ou recusá-la simplesmente porque o direito material a aplicar-se não é o direito do trabalho.

Curiosamente, essa mesma questão da competência material da Justiça do Trabalho apareceu na Argentina quando lá entrou em vigor, na década de cinqüenta, a Lei de número 12.948, provocando à ocasião o pronunciamento do ilustre processualista RAMIRO PODETTI, vazado em termos que são de manifesta utilidade aqui reproduzir, pela identidade de situação e pela necessidade de que a solução seja também idêntica:

“He sostenido que el art. 3^º, ley 12.948, fija la competencia de los tribunales del trabajo en razón de la materia (…) y no de las personas, criterio que refirmo porque lo considero exacto. El fuero del trabajo surge por la naturaleza de los contratos que relacionam a los litigantes. Si se tratara de un fuero personal, siempre los trabajadores se verían comprendidos en él todos los conflictos que pudieran plantearse entre ellos o con cualquier outra persona haría surgir el fuero. Y cuando la parte final del artículo se refere a “acciones derivadas de disposiciones legales y reglamentarias del derecho del trabajo”, también está invocando actos o hechos jurídicos comprendidos en la materia laboral. Pero la materia laboral, si bien aparece definida y reglamentada por normas jurídicas del derecho del trabajo, no surge exclusivamente de ellas, como pareciera resultar de la exposición de la mayoría de los jueces que intervinieron en el plenario, sino de los actos y hechos jurídicos contemplados por esas normas. Esos hechos y actos, definidores de la materia laboral, deben ser probados, a menos que hubierra conformidad sobre sua naturaleza y recién entonces surgirá la competencia del fuero. Es la tesis que correcta y concisamente sostuvo la minoría siguiendo el voto del Dr. Peluffo: ‘Lo que otorga la competencia no es el derecho que se invoca (es decir la ley o normas que fundamentan la demanda), sino el que realmente le asiste al accionante, quien pretendiendo los beneficios que le otorguen las leyes citadas debe probar necesariamente, la existencia de un contrato de trabajo, para acreditar la competencia laboral en los términos del. art. 3^º de la lei 12.948 y discutir entonces la viabilidad de aquellos beneficios, que sólo surgen en función de un contrato de trabalho”.⁵

Importante observar, outrossim, que é exatamente com base na competência material que a nossa Constituição identifica as causas atribuídas às Justiças especiais (Trabalhista, Eleitoral e Militar), fixando a partir desse critério objetivo a competência residual da Justiça Comum. Como afirma FREDERICO MARQUES: “Com base em elementos da causa ou do litígio (elementos objetivos, subjetivos ou causais), a legislação ordinária e a constitucional traçam os limites jurisdicionais dos diversos órgão judiciários, tendo em vista apenas o objeto material da competência: é a competência material em sentido amplo”.⁶

A dizer: a competência da Justiça do Trabalho, consoante regra de matriz constitucional (artigo 114, inciso I), é baseada na natureza da causa (competência por matéria). Assim, se se trata de relação de trabalho (gênero), a competência é da Justiça do Trabalho, como se espera irá o Supremo Tribunal Federal definitivamente decidir em controle abstrato, quando julgar o mérito da ADIN de número 3395-6⁷, declarando a constitucionalidade do artigo 114, inciso I, da Constituição da República de 1988, com a redação que lhe foi dada pela Emenda 45, reconhecendo, nesse contexto, a prevalência da interpretação autêntica realizada pelo Legislador no legítimo exercício de um processo de constante revisão e aprimoramento do Texto Constitucional, nomeadamente porque a partir dela – da interpretação autêntica realizada pelo inciso I do artigo 114 – não se produziu uma interpretação inconstitucional ou ainda desarrazoada, senão que simplesmente se implantou um seguro critério material de distribuição de competências, que se baseia, insista-se na idéia, na existência da relação de trabalho, independentemente das partes envolvidas na relação jurídico-processual e do direito material a se fazer aplicado.

E como diz CHIOVENDA: “Quando a lei atribui a um juiz uma causa tendo em vista a natureza dela, obedece à consideração de ser esse juiz mais idôneo que outro para decidir”.⁸ Entenda-se por “idôneo” aquele juízo mais especializado para o exame da matéria posta em questão na demanda. Não há duvidar, pois, que a Justiça do Trabalho terá mais facilidade para julgar os litígios que envolvam os servidores públicos, porque a questão central é, e sempre foi a relação de trabalho.

Mais conveniente, portanto, que se atribua à essa Justiça do Trabalho a competência para julgamento dos litígios que envolvem os servidores públicos, estatutários ou não, porquanto como observa o processualista CELSO NEVES: “Quando o Estado, no exercício da própria soberania, atribui a órgãos do Poder Judiciário a atividade processual, dá ensejo a que se configurem os chamados círculos de competência, determinados segundo as necessidades e as conveniências que a função processual aconselhe”.⁹

Eventuais desvios causados pelo sobreexceder na aplicação e no alcance da regra de proteção do hipossuficiente devem ser corrigidos, mas não se pode sob color da existência desses desvios suprimir da Justiça do Trabalho uma competência material que expressamente lhe toca, segundo dispositivo de matriz constitucional.

De forma que o Supremo Tribunal Federal não poderá, “concessa venia”, invocar o mecanismo da interpretação conforme à Constituição para retirar da Justiça do Trabalho uma competência que lhe é expressamente assegurada pelo Texto Constitucional. Afirma GILMAR MENDES que “Oportunidade para interpretação conforme à Constituição existe sempre que determinada disposição legal oferece diferentes possibilidades de interpretação, sendo algumas delas incompatíveis com a própria Constituição“.¹⁰ Essa técnica de controle abstrato do texto constitucional, contudo, não pode ser aplicada senão na hipótese em que o texto apresentar algumas possibilidades de interpretação (lembre-se da “moldura” a que KELSEN faz referência em sua Teoria Pura do Direito), o que não se dá no caso da Emenda 45 e da redação que por ela se dá ao artigo 114, inciso I, da nossa Carta, porque desse dispositivo somente é dado extrair uma única interpretação, de acordo com uma válida e legítima interpretação autêntica.¹¹

De resto, nunca controverteram os mais conceituados publicistas brasileiros quanto ao fato de existir uma relação de trabalho entre o servidor público, estatutário ou não, e a Administração Pública. Vejamos o que a respeito diz o ilustre jurista CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO: “Ao lado dos agentes políticos, o segundo grande grupo de agentes estatais é o dos servidores públicos. Compreendem-se debaixo desta denominação todos aqueles que mantém com o Poder Público relação de trabalho, de natureza profissional e caráter não eventual, sob vínculo de dependência”.¹² Assim também pensa a grande maioria dos estudiosos do direito do trabalho. Ora, se a competência da Justiça do Trabalho é material (e não se registra recalcitrância da doutrina nesse particular), daí resulta evidente que não causa influxo esteja a compor a relação processual a Administração Pública, pois que o litígio continua sendo, essencialmente, um litígio decorrente da relação de trabalho, ainda que regulado pelo direito administrativo.

Poder-se-ia argumentar que a relação de trabalho que vincula o servidor público à Administração Pública não é de origem contratual, mas institucional, posição que é da maioria dos administrativistas, os quais, entretanto, não negam a existência, ainda nesse caso, de uma relação de trabalho. E se há relação de trabalho, a competência é da Justiça do Trabalho, mesmo que o vínculo não seja puramente contratual. Não se há confundir, portanto, o gênero (relação de trabalho) com as suas espécies (relação de trabalho contratual e relação de trabalho não-contratual ou institucional).

E muito embora se possa distinguir por espécies os servidores públicos (em funcionários públicos contratados sob regime estatutário, empregados, contratados e servidores de empresas públicos), todos mantêm com a Administração Pública, direta ou indireta, uma relação de trabalho (gênero). A partir daí, segundo o comando constitucional, é que se fixa a competência para a Justiça do Trabalho para processar e julgar as causas que, baseadas na relação de trabalho, sejam ajuizadas pelos servidores públicos em geral contra a Administração Pública.

Em abono à essa interpretação, considerem-se ainda dois outros argumentos, baseados em dispositivo da nossa Constituição.

O primeiro decorrente da nova redação dada ao inciso IV do artigo 114, que passa a prever a competência da Justiça do Trabalho para processar e julgar “mandados de segurança, habeas corpus e habeas data, quando o ato questionado envolver matéria sujeita à sua jurisdição”. Como é sabido, até a Emenda 45 o mandado de segurança na Justiça do Trabalho tinha cabimento somente quando sob controvérsia ato judicial. Agora, com a novidade constitucional instaurada pela Emenda 45 é atribuída à Justiça do Trabalho a competência para julgar mandado de segurança quando o ato questionado envolver matéria submetida à sua jurisdição. A indicar a clara intenção do Legislador de que o controle dos atos do Poder Público, quando praticados no bojo de relação de trabalho, sejam objeto de controle por mandado de segurança a ser julgado pela Justiça do Trabalho. Assim, dar a esse inciso IV uma interpretação restritiva, como aquela que sustenta que esses remédios processuais devam ser utilizados apenas na hipótese do inciso VII do artigo 114 (penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho), é conflitar com as competências materiais que o Legislador objetivou atribuir à Justiça do Trabalho.

O segundo argumento diz com o conteúdo do artigo 100, parágrafo 1^º-A, da Constituição da República, com a redação que lhe foi dada pela Emenda de número 30/2000, cujo texto é o seguinte: “Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado”. Note-se que, curiosamente, a grande maioria dos débitos de natureza alimentícia nesse dispositivo referidos têm gênese no contrato de trabalho, o que nos autoriza constatar, e concluir que o Legislador, já em 2000, lobrigara a necessidade de fixar competência à Justiça do Trabalho para processar e julgar os processos que envolvem servidores públicos, a dar-lhes (assim como a qualquer trabalhador) um processo mais célere e efetivo, pelo qual seus créditos possam ser satisfeitos de forma mais rápida, especialmente quando o devedor for o Poder Público.

É natural, pela força do hábito, que haja vigorosa resistência à idéia aqui defendida de que a Justiça do Trabalho é a competente para o julgamento das lides que envolvem os servidores públicos em geral. Como dizia ALDOUS HUXLEY, “Toda mudança ameaça a estabilidade. É outra razão por que relutamos tanto em pôr em prática novas invenções. Toda descoberta em ciência pura é potencialmente subversiva; mesmo a ciência deve ser tratada às vezes como um possível inimigo”.¹³ Especialmente quando essa mudança envolve a competência de uma jovem Justiça, como a Justiça do Trabalho, criada a partir da Constituição de 1934 (artigo 122), e que apenas a partir da Carta de 1946 é que passou a integrar a estrutura do Poder Judiciário, o que a coloca evidentemente em uma situação, digamos, menos favorável no jogo das forças políticas.

Mas a questão não é de poder (jurisdicional), e sim de competência e sob esse enfoque é que a matéria deve ser analisada.

2. A RENOVADA IMPORTÂNCIA DA TEORIA GERAL DO PROCESSO.

A CARNELUTTI se deve o mérito de ter sistematizado a idéia da possibilidade de existência de uma Teoria Geral do Processo, embora ele mesmo tenha depois abjurado desse posicionamento, que, contudo, continuou a vicejar seus frutos e fecundas idéias, a permitir se compreenda que os sobranceiros princípios e categoriais fundamentais que envolvem o Direito Processual a todos seus ramos aplicam-se.

Mesmo aqueles autores que rejeitam a possibilidade da existência científica de uma Teoria Geral do Processo, valem-se de um paralogismo, porque sustentam a distinção entre os diversos ramos do Direito Processual a partir de diferenças que não estão no processo, mas no direito material, como é o caso de LUIS EULÁLIO DE BUENO VIDIGAL.¹⁴

O certo é que desde o momento em que se atinou com o fato de que o processo é uma garantia constitucional, como percebeu COUTURE, dando origem a uma visão metodológica definitiva que se consubstancia no Direito Processual Constitucional, cada vez mais se acentuou a tendência de uma concepção unitária do Direito Processual, que “sem desconhecer nem desprezar as peculiaridades e divergências específicas, reúne num corpo de princípios comuns o substrato fundamento dos seus vários setores”, como afirma BARBOSA MOREIRA.¹⁵

Com a previsão constitucional da competência material em favor da Justiça do Trabalho (Emenda 45), está aí mais um motivo para que os estudiosos continuem a laborar com o objetivo de estreitar ainda mais o caminho que abrange os diversos ramos que compõem o Direito Processual, tarefa entre nós iniciada, com intensa frutuosidade, por ADA PELLEGRINI GRINOVER, CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO e ANTONIO CARLOS DE ARAUJO CINTRA, e que busca dar ao processo a efetividade que dele, como instrumento, espera-se.